Andrew Wardell (CIFOR) :’Voedselveiligheid vervangt klimaatbeleid’

Een laatste snippertje eeuwenoud Hudewald in Duitsland: zoals de ontbossing in het Westen verliep, zo verloopt deze ook in tropische regio's zonder dat beleid daar vat op krijgt

Gisteren bezocht ik het bijzonder interessante seminar ‘Globalizations in a nutshell’, over de werking van internationaal bosbeleid in Wageningen.

Twee opvallende trends die je kon oppikken: de palmolietanker vaart en zal vele miljoenen hectares regenwoud tot plantage overvaren zonder dat beleid of NGO’s daar enige invloed op hebben. En tegelijk raakt CO2-gericht klimaatbeleid uit, en neemt voedselzekerheid het stokje over in beleidsland. Samengevat kun je stellen dat autonome ontwikkelingen meer invloed hebben dan bedacht beleid.

Blijft bos dankzij of ondanks bosbeleid staan?
Opvallendste hierin vond ik de getallen die Bas Arts presenteerde. Spectaculair is de groei van FSC-hout bijvoorbeeld, een boskapkeurmerk dat nu 8 procent van het marktaandeel beslaat. En dat al sinds invoering in 1995. En ook aardig, ontbossing verloopt nu met 13 miljoen hectare per jaar, dat is 3 miljoen minder snel dan in de jaren negentig. Maar kun je wel een link leggen tussen die trends en beleid?

Boskap voorkomen met biofuels
Bosbeleid, ook tijdens Arts zijn presentatie richt zich al decennia voornamelijk op houtkapbedrijven. Zie mijn posting over het kapjebosnietvoorklimaat-programma REDD van de Verenigde Naties.
Terwijl houtkap maar ongeveer 20 procent van de (tropische) ontbossing veroorzaakt. Veruit het grootste deel, 48,5 procent van de ontbossing wordt veroorzaakt door subsistence farmers: mensen die hout sprokkelen omdat ze geen fatsoenlijke energievoorziening hebben, bosje kappen, grond uitputten met inefficiente Ot en Sienlandbouw en weer op nieuw kappen.

Beleid werkt zelden als bedoeld: autonome trends halen werkelijkheid in
‘Effectief bosbeleid, richt zich dan ook niet op bos, maar op energie’, zo vroeg ik Bas Arts. Je laat meer bos staan, door tropo’s een zonnepaneeltje te verkopen, of gewoon een degelijke generator op (bio)diesel. Uit de doos denken dus, omdat gericht beleid zelden het gestelde doel bereikt. Zo groeit de ontbossing juist in landen waar het meeste VN-bosbehoudbeleid op is gericht, als Zuidoost Azie en Afrika, terwijl landen zonder beleid méér bos krijgen. .

Zie Europa, waar door ontvolking van het platteland bos de plaats inneemt van landbouwgrond. Europa groeit het bosareaal met miljoenen hectares in de laatste decennia. Voor zover er beleid is vanuit de EU, dan richt dit zich op het tegengaan van ontvolking.

‘Nieuw beleid in oude zakken’
Zoals Andrew Wardell, programmadirecteur van bosorganisatie CIFOR in zijn lezing over 210 jaar koloniaal/marktgestuurd beleid in Ghana vaststelde: hetzelfde beleid komt steeds weer in cycli terug in een ander jasje. Is ‘agroforestry’en inzet van lokale spelers (meer Bottom up dan Top Down sturing) nu hét ding te doen bij beleid, eind jaren zestig was dat ook al zo.

Wardell’s lezing was een eye-opener, omdat je een vergelijking ziet tussen hoe (inefficient) het koloniaal bestuur vanuit Londen in Ghana opereerde, en hoe autonome processen op gang kwamen (zoals vrouwen die de Ghanese notenboter economie bepaalden, door onttrekking mannelijke arbeidskrachten kregen zij de macht). Dat lijkt sprekend op hoe de VN nu opereert: zonder kennis van de lokale economie en mores zetten zij beleid door vanuit eigen geformuleerde doelen, die niet aansluiten op de lokale wensen en praktijk. Zelden gebeurt aan de grond, wat in het hoofdkantoor werd uitgedacht.

‘Image of failure’
Vandaar dat Arts zijn lezing over beleid ook begon met een ‘image of failure’, dat rond beleid hangt. En wat je kunt doen om effectiviteit van beleid te verbeteren. Aan de kwantiteit van beleid kan het niet liggen, zo liet Arts zien. We hebben al vele doelen vanuit Agenda 21, het UN Forum on Forests met tot 2007 al 67 overlegsessies en aanbevelingen sinds 1992. Er is een oerwoud gegroeid aan Westerse NGO’s dat zich met bos bemoeit dat buiten het Westen ligt.

En toch ligt er sinds 2007 alleen een niet wettelijk bindend verdrag dat meer bescherming van bos beoogt. Van de houtkap zou 30 procent illegaal plaatsvinden, in landen als Ghana zelfs 70 procent. Ondertussen explodeerde het areaal bos dat als ‘beschermd’ te boek staat, van enkele procenten in de jaren ’90 tot 12 procent van het wereldbosareaal nu. Maar behalve op papier, wat werkt dit percentage uit?

Bescheidenheid overheerste
Zoals ik in mijn eerdere posting over REDD, het kapjebosnietvoorklimaat-programma van de VN berichtte: maakbaarheid is uit. Lokalo’s in Indonesie snappen geen hout van REDD. En de kap van bos voor biofuel-plantages gaat exponentieel versneld door. Meestal gebeurt aan de grond precies het tegengestelde van wat beleid beoogt.

Krystof Obidzynski gaf mooie voorbeelden in zijn presentatie. Zo stelt de Noorse regering de Indonesische regering 1 miljard euro in het vooruitzicht als ze een X-aantal niet nader omschreven boshectares laten staan. Volgens de Indonesische regering zou dat 60 miljoen hectare bedragen, al is niet duidelijk wáár die nietkaphectares dan staan. Er is nu een 2-jarig kapmoratorium. Dat werd april dit jaar getekend. Maar het bos dat op papier in één regio wordt bespaard, sneuvelt elders gewoon.

Miljoenen extra hectares voor biofuels…
Globale ontwikkelingen, zoals de door de milieubeweging (Greenpeace) in gang gezette vraag naar biofuels als oliepalm (Greenpeace was eerste club die haar goedkeuring gaf, maar zich later bedacht) zijn niet te sturen met beleid. De tanker vaart al. Het aantal hectares oliepalm steeg van 2 naar 7 miljoen van 1995 tot 2010.

Neem het meest regenwoud-rijke deel van Zuid Oost Azie: Papoea Nieuw Guinea. Hier staan nog maar voor 142 duizend hectares aan palmolieplantages in 2010. Maar in de planning van de regering staan voor die regio tegelijk voor 1,5 miljoen hectare aan vergunningen voor kap voor plantages, een concessieaanvragen voor nog 2,14 miljoen hectare. Op Sumatra en Kalimantan staat ook nog voor 11 miljoen hectare aan oliepalm in de planning. De uitgifte van bosgrond gaat door, ondanks ‘het gebaar van goede wil’, het 2-jarige moratorium dat de Noorse regering uitonderhandelde.

‘We krijgen te weinig geld’
Waarom mislukt REDD? Volgens deelnemers en CIFOR willen lokalo’s direct Westers geld zien, terwijl ze dit slechts voorwaardelijk krijgen. Ook de Noren maakten vooralsnog 30 miljoen over van de beloofde 1 miljard REDD-gelden. Eerst maar eens resultaat zien. Ook zou 1 miljard euro veel te weinig zijn voor het nietboskappen, een paper in Nature Climate Change becijferde een bedrag van 8 miljard als werkelijke kosten volgens Andrew Wardell. Al met al zal REDD veel duurder worden dan begroot: er moet een hele organisatie/controle en onderzoekstructuur worden opgetuigd. En tegelijk levert het minder resultaat dan gehoopt.

En veel geuitte kritiek op REDD is dat dit slechts bos laat staan voor de betalingsperiode. Indonesie bestemt bijvoorbeeld bos dat toch al beschermd natuurgebied was voor REDD. Nu levert dat dan extra geld op. Tegelijk kan na verloop van tijd dat bos alsnog gekapt worden.

Uitgifte voedselgrond bepaalt bosareaal nog meer: voedselveiligheid vervangt klimaat
In Indonesie gaat jaarlijks 100.000 vruchtbare landbouwgrond verloren aan urbanisatie. Terwijl de vraag naar voedselgrond stijgt, er is in ieder geval 2,2 miljoen hectare extra voedselgrond nodig.

Terwijl VN-bureaucraten dus ‘klimaat’als mondiaal vehikel promoten om bos te sparen, neemt een autonome trend het roer over: voedsel. De behoefte aan voedselgrond stijgt met miljoenen hectares. Vooral in Azie, Zuid Amerika en Afrika veranderen miljoenen hectares bos dus nog in akkers. Andrew Wardell merkte dan ook op, dat hij verwacht dat voedselveiligheid klimaat vervangt als mondiale beleidsprioriteit.

Nu is klimaat nog het vehikel, maar afgezien van Westerse bureaucraten en NGO’s heeft niemand enig belang bij CO2-gericht beleid, maar wel bij voedsel. De praktijk haalt het beleid kortom weer in via autonome krachten die los staan van beleid. En bij inhalen proberen beleidsmakers vat te krijgen op de snellere trein die hun klimaatvehikel overdondert.

De conclusie van de dag:
Beleid is maar één van de vele factoren die de werkelijkheid stuurt, zo stelde ook Bas Arts. Is er nu weer meer aandacht voor bottom up, dus werk vanuit de praktijk, dit was eind jaren zestig ook al zo. er is niets nieuws onder de beleidszon dus. Al met al een lesje beleidsbescheidenheid dus.

Misschien kunnen beleidsmakers leren van de chaostheorie en cybernetica. Een draai aan één keten, heeft invloed op vele andere ketens en de uitkomst is totaal onvoorspelbaar.En hoe meer ketens, hoe groter het aantal mogelijke uitkomsten.

Is REDD nog te redden?
Wageningen UR zet ook nog een REDD-netwerk op. Wel lijkt REDD steeds meer op een achterhaald en duur vehikel van groene NGO’s om hun geliefde regenwoud te sparen, terwijl niemand in regenwoud-regio’s daar belang bij heeft.

Het regenwoud is een beleidsitem van Westerse stedelingen. Oorspronkelijk was REDD overigens een voorstel van landen als Costa Rica. En zouden ook Westerse landen mee moeten doen, door hun eigen bos te sparen. Waarom moeten Westerse NGO’s ook beslist REDD uit willen voeren in landen met het meest corrupte bestuur, op plaatsen waar ze de minste sturing kunnen geven?

Al met al blijkt uit deze leerzame middag dat het beleidsmakers en bedenkers niet ontbreekt aan kritische zelfreflectie, en ik dank de organisatie van de vakgroep Bos- en Natuurbeleid en CDI voor deze leerzame middag.