Baanbrekend rapport over invloed climategate.nl op VROM

Arthur Edwards van de Erasmus Universiteit stuurde me een link naar een rapport dat hij mede heeft geschreven over de omgang van de overheid met kritiek uit de blogosfeer. Het rapport is getiteld SPRAAKMAKENDE BURGERS, SOCIALE MEDIA EN HET STRATEGISCH VERMOGEN VAN DE OVERHEID en is opgebouwd rondom drie casussen: climategate, Q-koorts en de 1040 urennorm voor scholieren.

Edwards interviewde mij vorig jaar over climategate.nl. Ik heb niet het hele rapport gelezen maar wel het hoofdstuk over climategate. Het is verfrissend om een wetenschappelijk onderzoeker aan het werk te zien die climategate.nl neerzet als een legitieme poging om vanuit de blogosfeer het publiek te informeren over climategate en daarmee te proberen het publieke en politieke debat op zijn minst te voeden.

Volgens het rapport is dat meer dan gelukt. Hajo Smit en ikzelf worden als oprichters van climategate.nl zelfs als de meest mobiliserende actoren van de onderstroom gezien. En aan het eind concluderen de auteurs dat ‘de beleidsmakers deze onderstroom niet straffeloos hebben kunnen negeren.’

Zoals het een overheidsrapport betaamt is het allemaal heel diplomatiek opgeschreven, maar het bevat een zeer kritische analyse van hoe er bij VROM is gereageerd op achtereenvolgens climategate en de IPCC-fouten. Cramer wordt daarbij niet gespaard. Ook legt het rapport bloot dat VROM (lees: Cramer) politieke risico’s nam door zich te verschansen achter ‘het IPCC’.

Al met al vind ik het een baanbrekend rapport. Ik heb geen enkele media-aandacht voor het rapport gezien en ook geen persbericht. Wellicht kan dit bericht uit de onderstroom het rapport wat bekendheid geven in de bovenstroom :)

Ik haal een groot aantal passages uit het rapport aan en geef zo nodig commentaar. Dit is een onderwerp (de invloed van de blogosfeer) dat ook Hajo na aan het hart ligt dus hij is uiteraard welkom om in een tweede bericht zijn eigen visie op het rapport te geven.

De aanleiding van dit onderzoek is de opkomst van sociale media (ook wel genoemd: Web 2.0) als een relatief nieuwe vorm van internet in combinatie met de wijze waarop burgers sociale media gebruiken in hun reactie op door de overheid genomen dan wel voorgestelde beleidsmaatregelen. In dat kader heeft de Rijksvoorlichtingsdienst aan de Erasmus Universiteit Rotterdam een onderzoeksopdracht verleend met als doelstelling om een aantal concrete mobilisatiepogingen van burgers en de reacties daarop van overheidsorganisaties te analyseren en op basis daarvan een palet aan strategische opties aan te reiken ten aanzien van het overheidscommunicatiebeleid en het beleidsontwikkelingsproces.

In H5 volgt een introductie van de onderzoeksvragen rond climategate:

In dit hoofdstuk gaan we na hoe deze gebeurtenissen het klimaatdebat in Nederland hebben beïnvloed, welke rol sociale media (web 2.0) hebben gespeeld en hoe de rijksoverheid (het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, VROM) hierop heeft gereageerd. […]

Gezien de aard van het probleem staat in dit hoofdstuk vooral de vraag centraal hoe de nationale overheid positie gekozen heeft in de relatie tussen wetenschap en beleid, hoe zij is omgegaan met de diverse controverses, en welke gevolgen deze opstelling heeft gehad voor de legitimiteit van het klimaatbeleid.

Edwards en co-auteurs kiezen zeker geen partij voor de mainstream en proberen zo neutraal mogelijke observaties te doen. Zo schrijven ze over Climate Audit:

Climateaudit kan niet worden beschouwd als een ideologisch geharnaste sceptische website. In de rubriek ‘frequently asked questions’ wordt bijvoorbeeld aangegeven dat de weblog met zijn kritiek op de bekende ‘hockeystick-grafiek’ daarmee niet de stelling inneemt dat er geen sprake is van opwarming van de aarde (zie ook: Crok, 2010).

Over de rol en invloed van het IPCC op het politieke debat:

Dankzij de procedures die het IPCC volgt bij de opstelling van de rapportages, de specifieke rollen hierin van auteurs, reviewers en landenvertegenwoordigers, verwierf het IPCC een gezagspositie waarop overheden en de internationale gemeenschap hebben kunnen bouwen (Hajer, 2009). Anderzijds heeft het consensusmodel ook zijn problematische kanten. Het kan (allengs) hebben bijgedragen aan een zekere eenzijdigheid in oriëntatie, waardoor het IPCC in feite een inhoudelijke poortwachtersrol is gaan vervullen (Crok, 2010: 241). Dat hoeft geen kwestie van vooringenomenheid te zijn. Bij complexe (‘ongetemde’) beleidsvraagstukken, zoals het klimaatprobleem, zijn het beoordelen, interpreteren, synthetiseren en beleidsrelevant maken van wetenschappelijke kennis geen waardenvrije activiteiten. Hoewel het IPCC eraan gehouden is om zijn assesments ‘objectief’ uit te voeren, zijn ze noodzakelijkerwijze niet neutraal, dus in deze zin zelfs te beschouwen als inherent ‘politiek’. Men zou het IPCC kunnen zien als een organisatie die de functie heeft om het ongetemde vraagstuk van klimaatverandering te temmen ten behoeve van te voeren beleid. Dat kàn op een verantwoorde manier gebeuren, mits er sprake is van transparantie en voldoende openheid voor kritiek en contraire inzichten. Volgens het Rathenau-rapport Ruimte voor klimaatdebat (Van der Sluijs e.a., 2010) heeft het consensusmodel ertoe geleid dat “zwakke signalen uit de wetenschap een minder prominente plek in de rapportages krijgen dan ze op grond van hun beleidsrelevantie zouden verdienen” (Van der Sluijs e.a., 2010, p. 46).

De gezagspositie van het IPCC bood de overheid de mogelijkheid om de uitgangspunten van het klimaatbeleid te depolitiseren. De door het IPCC toegeleverde kennis kon worden aangemerkt als de gecertificeerde informatiebasis waaruit het gevoerde klimaatbeleid als het ware voortvloeide. Tegelijkertijd werd het politiek-normatieve debat onvoldoende gevoerd (Van der Sluijs e.a., 2010). De paradox is dat deze beide factoren (depolitisering van de beleidsuitgangspunten en het vrijwel ontbreken van het politiek-normatieve debat) de politisering van het wetenschappelijke debat juist in de hand hebben gewerkt. Wetenschap werd door toedoen van het beleid dè arena waarop publieke controverses over klimaatverandering worden uitgevochten. De tegengeluiden vonden intussen alternatieve kanalen in het virtuele domein, vanwaaruit de mainstream wetenschap en het beleid voortdurend beschoten konden worden en die ook een ‘tehuis’ boden aan ‘leken’ uit het brede publiek die over klimaatverandering allerlei twijfels hebben.

Met deze analyse (die eerder al door Jeroen van der Sluijs in het Rathenau-rapport werd gedaan) ben ik het eens. Het IPCC is door de politiek gebruikt om het politieke debat uit de weg te gaan. Daardoor werd het voor critici van het beleid noodzakelijk om het IPCC te bekritiseren en dus de wetenschap. Dit heeft geleid tot de extreme politisering van de wetenschap en polarisatie van het wetenschappelijke debat. De politiek had van meet af aan duidelijker moeten maken dat het IPCC niets voorschrijft (het is immers beleidsrelevant maar tevens beleidsneutraal). In de praktijk hebben politici de IPCC-rapporten echter misbruikt om één beleidsoptie – mitigatie – erdoor te drukken als de enige optie. Politieke tegenstanders van mitigatie werden keer op keer de mond gesnoerd door te verwijzen naar ‘Het IPCC’.

Triggering events
Het rapport beschrijft dan de triggering events waardoor het klimaatbeleid van VROM uiteindelijk onder vuur kwam te liggen: climategate, een mislukte conferentie in Kopenhagen en dan uiteindelijk de zwaarste klap, de fouten in het IPCC-rapport:

Het politieke effect van de publiciteit over de IPCC-fouten was zeer groot. De VVD gaf aan de besluitvorming over nieuw klimaatbeleid (na Kopenhagen) te willen opschorten tot nader onderzoek had plaatsgevonden naar het IPCC. Opmerkelijk is dat ook de PvdA, bij monde van Diederik Samsom, fel reageerde. Hij stak hierbij de hand in eigen boezem: Omdat de politiek “wetenschappers in respectievelijke voor- en tegenkampen heeft getrokken” hebben we “zo zelf de neutraliteit van die wetenschap, waar wij nu zo hard om roepen, […] ondermijnd.” (Handelingen TK 2009-2010c, p. 4541). Hij diende een breed gesteunde motie in om een onderzoek te laten doen naar de fouten in het IPCC-rapport. Ook minister Cramer liet zich zeer verontwaardigd uit. We komen op haar reactie hieronder nog uitvoeriger terug.

De oprichting van climategate.nl wordt gezien als de belangrijkste mobiliserende website:

Beide gebeurtenissen leidden ertoe dat de kritische onderstroom op internet nieuwe impulsen kreeg. Snel na het plaatsvinden van de e-mail hack ging de website Climategate.nl in de lucht. De initiatiefnemers waren Marcel Crok (wetenschapsjournalist) en Hajo Smit (journalist en voormalig klimaatonderzoeker). Hun doelstelling was de gebeurtenissen op de voet te gaan volgen en de vertaalslag te maken naar het Nederlandse publiek. We beschouwen deze twee initiatiefnemers als de twee belangrijkste mobiliserende actoren in Nederland na het plaatsvinden van Climategate.

Het rapport bespreekt de missie van climategate.nl en probeert die te vertalen in een aantal frames:

In het eerste stuk van deze missie zien we drie ‘frames’ verwoord. Het eerste frame heeft betrekking op de manipulatie van gegevens door klimaatonderzoekers om de eigen kennisclaims aannemelijker te maken en alternatieve verklaringen aan het zicht te onttrekken. Crok (2010) bespreekt hiervan een aantal voorbeelden. Het tweede frame heeft betrekking op de onevenredig grote invloed die een kleine groep klimaatwetenschappers zou hebben op het peer review proces in de wetenschappelijke literatuur en in de IPCC-rapportages, met als teneur ‘hoe kunnen we de skeptici dwarsbomen?’. Het derde frame heeft betrekking op de weigering van de klimaatwetenschappers van het CRU om hun gegevens en analysemethoden met de buitenwereld te delen. We noemen deze drie denkschema’s het ‘manipulatieframe’, het ‘machtsuitoefeningsframe’ (of ‘uitsluitingsframe’) en het ‘geslotenheidsframe’.

Reactie VROM
Edwards en collega’s spraken verschillende voorlichters en woordvoerders van VROM over deze hectische periode. Zij laten mooi zien hoe VROM na climategate aanvankelijk nog frontaal in de aanval ging, maar in de maanden erna steeds verder in de verdediging werd gedrongen, wat leidde tot reframing van het beleid:

VROM besefte [na climategate] dat de publicatiedrempel voor ‘tegendraadse’ berichten en interpretaties lager was geworden. Besloten werd tot een stevige reactie, die eruit bestond dat de nadruk werd gelegd op het diefstal-aspect. Dit was de teneur van de reactie van minister Cramer op haar weblog van 24-11-09 (“Hacken, hakken en je gelijk halen”):

“Zoals verwacht hebben klimaatsceptici de informatieroof aangegrepen om hun gelijk te halen. Althans, het door hun vermeende gelijk [….] De werkwijze van de hackers en hun gevolg is op z’n minst bedenkelijk: net zo lang knippen, plakken en monteren tot je standpunt geloofwaardig is. Dat is geen wetenschap. Dat is demagogie.”

VROM ging er vanuit dat het bij een tijdelijke oprisping zou blijven.

Hier spreekt nog een behoorlijk arrogante Cramer, maar dat veranderde snel toen de ‘dekking’ van IPCC weg viel:

Het naar buiten komen van fouten in de IPCC-rapportage, spoedig na de mislukte conferentie in Kopenhagen, was veel bedreigender. De interviews indiceren dat bij VROM in eerste instantie twee politieke risico-inschattingen om de voorrang streden. Vooral onder de beleidsmedewerkers leefde de opvatting dat het ging om enkele fouten die in een zeer omvangrijke rapportage (in totaal ongeveer 3000 pagina’s) relatief onbetekenend waren. Maar de opvatting won dat deze fouten ernstige schade toebrachten aan de publieke verdedigingslinie van het ministerie, waar het de wetenschappelijke basis betrof van het klimaatbeleid: men kon niet meer rekenen op de rugdekking van het gezag van het IPCC. Deze interpretatie werd door minister Cramer onverbloemd naar buiten gebracht. In haar blog van 2 februari 2010 reageerde zij alsvolgt:

“Het gedoe over het vierde IPCC-rapport duurt voort. Ik trek het me zeer aan en ben – ik kan het niet anders zeggen- pissig over dit slordige werk. Een internationaal klimaatpanel moet boven elke twijfel verheven zijn. Ik kan en wil op geen enkele manier dit incident bagatelliseren. De mensen die het wel pogen te doen, moeten uit hun ivoren torens komen. De werkwijze van het IPCC moet grondig onderzocht worden om dit soort broddelwerk in de toekomst te voorkomen”.

Dit leidde uiteindelijk tot een reframing van het klimaatbeleid en tot meer openheid naar sceptici:

Na enige tijd hadden de gebeurtenissen echter ook een beleidsinhoudelijke reframing tot gevolg. De onderbouwing van het beleid werd nadrukkelijker verbreed in termen van de afhankelijkheid van de import van fossiele brandstoffen. Ook dit werd door Cramer verwoord op haar blog, in een van haar laatste postings (17 februari):

“We moeten hoe dan ook naar een duurzamere maatschappij met veel meer duurzaam opgewekte energie en minder uitputting van grondstoffen. Al is het alleen maar omdat we dan minder afhankelijk zijn van olie- en gas producerende landen.[cursivering auteurs] Maar bovenal zijn we het gewoonweg verplicht tegenover toekomstige generaties”.

Daarmee openden de gebeurtenissen (mede dankzij de val van het kabinet Balkenende-IV kort daarna) een ‘policy window’. Verder kwam in de beleidsvoering ruimte voor een meer inclusief frame, niet alleen in inhoudelijk opzicht (zoals verwoord in de bovenstaande blogbijdrage van Cramer), maar ook in termen van communicatie met sceptici. Dit laatste vertaalde zich in enkele concrete initiatieven. Zo kreeg Climategate.nl een uitnodiging om aanwezig te zijn bij een bijeenkomst over het rapport van de commissie-Dijkgraaf. Er leven op het departement ideeën om ook in de toekomst op een meer interactieve manier vorm te geven aan de communicatie met sceptici over de kennisbasis van het beleid.

Wij van climategate.nl zijn natuurlijk heel benieuwd wat die ideeën voor interactieve communicatie zijn en gaan daarover graag in gesprek.

Webmonitoring
Opmerkelijk is dat VROM de onderstroom op het web zo relevant begon te vinden begin 2010 dat Politiek Online aan het werk werd gezet om er uitgebreid verslag van te doen.

PolitiekOnline leverde dagelijkse rapportages; de eerste was op 8 februari. Doelstelling was het in kaart brengen van hoe in online discussies werd gereageerd op de gebeurtenissen. Hierbij leverden de rapportages input bij de eerste twee fasen van wat ‘webcare’ heet: (1) het binnenhalen van signalen en (2) het duiden/analyseren van die signalen.

Aandachtspunten waren: wie, waar, hoe vaak, sentiment (pro/contra/neutraal), tone of voice (positief/negatief, kritisch e.d.). De rapportages gaven inzicht in de dynamiek van de discussies, zoals verschuivingen in de belangrijkste plekken waar debatten plaatsvonden, de thema’s en frames. Ook werden adviezen en suggesties geformuleerd, zoals:

– de klimaatdossiers op de eigen site op orde maken en kijken of deze gekoppeld kunnen worden aan sites waar veel over klimaat wordt gesproken;

– op de eigen site feitelijk reageren op artikelen van klimaatsceptische journalisten;

– iets doen op de enkele online fora waar de polarisatie niet zo groot is.

De webmonitoring werd binnen VROM als een geslaagd project gezien en heeft het belang van het volgen van wat op nieuwe media plaatsvindt, onderstreept.

Ik weet niet of dit verslag openbaar is of via WOB openbaar gemaakt zou kunnen worden. Het lijkt de moeite waard dit uit te zoeken.

Welke lessen en inzichten heeft VROM volgens het rapport getrokken?

VROM heeft ervoor gekozen om als ministerie alleen publiek te reageren via de blog van de minister op de eigen site. Het feit dat Cramer een eigen blog bijhield, verschafte het ministerie een prachtig kanaal op politiek niveau naar de buitenwereld. Reageren door VROM-medewerkers op (andere) online platforms is van meet af aan niet overwogen. Een van de argumenten hierbij was dat de minister aanspreekbaar moet kunnen zijn op alles wat online over departementaal beleid naar voren wordt gebracht.

Binnen VROM is onderkend dat een keerzijde van het feit dat alleen via de minister is gereageerd was dat het dossier klimaatverandering lang in oude staat is blijven liggen. Binnen het departement bestaat nu ruimte voor de overweging om in elk geval op het eigen online domein actiever te zijn, bijvoorbeeld door het plaatsen van links naar websites waar zinvolle discussies worden gevoerd. Daarbij komt dat binnen VROM de motivatie aanwezig is om terug te praten, zij het niet noodzakelijk op de onlineplatforms waar oppositie wordt gevoerd. Bovendien wordt overwogen dat tegenover de risico’s die

terugpraten heeft, de overweging staat dat je door ‘niets te zeggen’ toch een communicatieve handeling verricht die de reactie kan uitlokken van ‘waarom zeggen jullie niets?’. Men voedt dan het wantrouwen.

Enkele conclusies:

Op welke wijze hebben overheden in hun communicatiebeleid en de verdere vormgeving van het beleid gereageerd op deze contramobilisaties en welke factoren waren hierbij van vitaal belang?
De reacties van de beleidsmakers waren defensief. De fundamentele inschatting op VROM was dat de e-mail hack de rugdekking gevende rol van het IPCC niet aantastte. In het Kamerdebat van 10 december 2009 gaf minister Cramer dan ook aan alle vertrouwen te hebben in de ‘onafhankelijke keurmeesters’ van het IPCC. Na het bekend worden van de IPCC-fouten koos de bewindsman ervoor om haar strategie te vertalen in enkele scherpe uitspraken aan het adres van de IPCC en ‘de wetenschap’, waarbij het erop leek dat de wetenschap in zijn door het beleid toebedeelde rol van informatieleverancier op zijn plaats werd gezet. Cramer’s uitspraken gaven aanleiding tot een stroom van kritische reacties en legden ook de kwetsbaarheid bloot van de door het beleid zèlf gelegde relatie met de wetenschap. Snel werd deze reactie ‘hervertaald’ naar procedures binnen het IPCC (aanpassingsstrategie). Toen vervolgens duidelijk werd dat ook de inhoudelijke legitimering van het klimaatbeleid wankelde, werd de onderbouwing ervan verbreed door middel van reframing: minder afhankelijkheid van energie-importen. Tenslotte werd ook duidelijk dat een andere communicatieve relatie gelegd moest worden met de ‘klimaatsceptici’. Weliswaar was in de voorafgaande jaren met sceptici gecommuniceerd, in deze gesprekken was onvoldoende blijk gegeven van een grondhouding dat men echt inzicht wilde krijgen in contraire opvattingen.

Politiek risico:

Hoe kunnen deze factoren worden vertaald ten gunste van de ontwikkeling van een ‘early warning system’?
De klimaatcasus laat zien dat ‘early warning’ bij complexe beleidsvraagstukken (‘wicked problems’) gebaseerd moet zijn op een politieke risico-analyse. De belangrijkste politieke risico’s in het klimaatdebat vloeiden voort uit de manier waarop de politiek in de loop der jaren de relatie tussen wetenschap en beleid had gelegd en de rol die zij daarbij gaf aan het IPCC. Vanuit het perspectief van de beleidsvoerende overheid heeft dit ‘arrangement’ tussen beleid en wetenschap jarenlang goed gefunctioneerd. Verschillende risico’s bleven echter latent:

– het beleid maakte zich kwetsbaar voor fouten in de wetenschap;

– contraire wetenschappelijke inzichten met beleidsrelevantie bleven in de marge hangen;

– het debat over de kennis werd overbelast ten koste van het politiek-normatieve debat dat gevoerd moet worden over de uiteenlopende waarden en belangen die bij klimaatverandering meespelen.

Het beleid kwam in een schaarbeweging terecht tussen aan de ene kant het consensusmodel waarmee het IPCC de kennisbasis legitimeerde, en de aanhoudende sceptische tegengeluiden aan de andere kant die in een onderstroom ‘wachtten’ op de impulsen om het beleid in ruwer vaarwater te brengen. Achteraf kan men vaststellen dat de beleidsmakers deze onderstroom niet straffeloos hebben kunnen negeren.

Maatregelen?

Welke mogelijke strategische opties staan overheden ter beschikking om adequaat te kunnen reageren dan wel anticiperen op deze contramobilisatiepogingen?
In deze casus zijn de volgende opties naar voren gekomen:

-ƒ versterking van het strategische vermogen van de beleidsvoerder met het oog op politieke risico-analyse;

ƒ- periodieke webmonitoring;

ƒ- het actueel houden van de eigen dossiers die publiek beschikbaar zijn en deze te koppelen aan voor het klimaatdebat belangrijke sites;

-ƒ ruimte bieden aan ‘contra-expertise’, wellicht ook op het eigen online domein, of op sites als klimaatportaal.nl

-ƒ bij gebeurtenissen die controverses oproepen het ‘dynamiseren’ van het eigen dossier met gedocumenteerde feitelijke reacties op bijdragen van opinieleiders in de publieke discussie;

-ƒ het faciliteren van door derden beheerde online voorzieningen voor gestructureerd publiek debat. Deze derden moeten het vertrouwen hebben van het brede publiek, met zijn verschillende inzichten en opvattingen over klimaatverandering en klimaatbeleid.